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贺卫方的博客

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日志

 
 

税收奠定宪政基础  

2012-05-29 11:58:00|  分类: 随笔评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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税收奠定宪政基础

贺卫方

 

随着中国法治建设的展开,宪法以及宪政问题愈来愈受到国人的关注。实际上,所谓宪政,最重要的内容不外乎相互关联的两个方面,一是公共权力受到宪法以及法律的严格限制,二是公民权利得到法律的严格保障。乍一看,在现代社会里,这两个准则似乎是当然的事情,然而,正所谓“成如容易却艰辛”,在东西方不同社会的历史发展进程中,限制公共权力的过程都是一件十分艰难的事情。困难在于,几乎没有一个统治者不宣称自己是人民利益的代言人,进而追求不受限制的权力。要对于这种权力加以制约,需要有相当坚实的理论论证,同时,也需要出现有助于形成对于权力加以制衡的社会结构。

 

考察西方宪政发展的历史,我们看到,使得国家权力受到控制并走上规范化轨道的因素多种多样,例如,古希腊的民主实践以及受到这种实践影响所形成的治理传统,亚里士多德等古希腊以及古罗马的哲人们所创造的自然法学说,基督教神学以及教会对于王权强有力的制约,等等。值得注意的是,在第一个建立了宪政体制的国家——英国——的宪政发展过程中,一个非常世俗化的因素起到了十分重要的作用,那就是税收。

 

自古以来,作为平民百姓,向国家缴纳赋税似乎是一件天经地义的事情。虽然在西欧的封建时代,封主与封臣之间权利义务具有明显的相互性,封臣作出贡献的前提是封主对封臣提供必要的保护,不过,很少有人对于这种关系提出法理阐释。尤其是国王在税收方面的权力几乎是不受限制的。然而,到了1215年,英国的贵族们对于国王的横征暴敛却再也忍无可忍,奋而抗议,开启了宪政史上的新篇章。据史书记载,当时的国王约翰残忍、卑鄙、无信、意志薄弱而又缺乏弥补缺陷的美德。但是,偏偏是这样一位国王却好大喜功,与法国开战,与教皇斗法,结果导致国库亏空,教士怨怒,贵族反抗。内忧外困之下,约翰王不得不与大主教兰顿所领导的贵族们谈判,接受后者提出的限制国王权力的要求,收入这些限制的法律文件称之为《大宪章》。其中引人注目的条款之一便是贵族要对国王征税的权力行使监督权:未经由贵族代表组成的大会议的同意,国王不得征收兵役免除税和传统的封建三捐之外的助捐。

 

在制定的时候,《大宪章》本身具有明显的封建背景,但是,它却逐渐演变为英国的第一个宪法文件。它昭示了代议制民主和现代法治的一些基本准则:未经纳税阶层同意的征税是非法的;纳税的标准必须由纳税人的代表决定;国家财政预算及其支出要受到代表的审查和同意。由这些代表所组成的大会议后来成为近代议会。一直到美国独立战争时,那句响亮的口号也与《大宪章》有着密切的关联——“无代表,不纳税!”

 

回到我们这里,不难看出,在改革开放二十多年之后,随着人们的权利意识的逐渐觉醒,税收问题也愈来愈受到广泛的关注。当然,过去强调更多的是公民的纳税意识,就像我们在城乡各地经常可以看到的那个大标语所写的那样:依法纳税是每一个公民的义务。实际上,直到眼前的刘晓庆事件,许多报道的侧重点仍然是要人们从这个事件里吸取教训,即使是社会名流,也必须照章纳税,不可心存侥幸。但是,政府向人民征税的合法性基础是什么?在税收标准的确定、国家预算的制定、财政状况的审查等方面,我们的人民代表大会究竟应当发挥怎样的功能,目前这样的功能是否得到切实的发挥,为什么不能发挥,如何通过税收问题推进政治的民主化进程……凡此种种,却显然着墨不多。与此相对应,各地人民代表大会对于税收以及财政事项进行细致入微的审查的情况也是极少出现的。一些庞大的公共工程、对外援助、预算外财政的具体筹集和支出状况,凡此种种,大多由主官部门甚至个别领导人拍板定案,而无需人大审查。这样的做法已成惯例,不仅最高层如此,各级地方政府也照办不误。建立议会而议员却不对纳税人的税款流向进行认真审查,这可以说从根本上违反了设置这一机构的初衷。

 

曾记得若干年前某报章的一篇报道,说克林顿总统入主白宫,春风得意,谢友朋,宴宾客,好不快活。然而,一个月之后,白宫内部财务主管送来帐单,足让第一夫人希拉里大吃一惊——帐单上水费、电费、茶点、招待来客和赠礼花销、公务之外的用车花费……事无巨细,一一罗列,并且当然是要总统掏自己的腰包付帐。之所以要这么仔细地算帐,是因为总统虽然是行政首脑,但是他的花销却并不都是国务开支;为私的开销必须与国务开支清楚地区分开来,以便议会进行条分缕析的审查。真正是群己权界,判然两分。改用一句著名的诗句,可谓“国会议事非容易,应当锱铢必较看”。

 

总之,政府收了人民的钱,就必须让人民充分了解这些钱的具体花费情况,这是现代政治的基本要求,是政府不可推卸的责任。我们从这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机,看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求,看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。归根结底,一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。

 

光绪十年(公元1884年),张祖翼游历英格兰,写下采风诗《伦敦竹枝词》,其中有描写议会者:“国政全凭议院施,君王行事不便宜。党分公保相攻击,绝似纷纷蜀洛时。”自注云:“国有大政,由议院上之女王画诺。主曰不,便可再议。主不能独创一议也。院有两党,曰公党,曰保党,各不上下。此党执政,则尚书、宰相、部院大臣皆此党人为之。进则群进,退则群退,君主不得而黜陟之也。”

 

这已经是百多年前的事情了。

 

2003年1月14日夜写就,发表于16日《南方周末》

标题改为“人大审查财政预算的意义”,文字也有些改动,现恢复原貌

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